La actividad abordó los principales desafíos y oportunidades del proyecto de ley que reforma la Superintendencia del Medio Ambiente, y reunió a especialistas del ámbito público y académico. Te invitamos a leer la nota completa en la sección Medio Ambiente / Institucionalidad Ambiental del medio, y a conocer más sobre este diplomado que ofrece cursos articulados con magíster y opciones de formación independiente a través de nuestra área de Educación Continua.

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Seminario analizó obstáculos y oportunidades del proyecto de ley que reforma la Superintendencia del Medio Ambiente

Reformas a los instrumentos de incentivo al cumplimiento, al procedimiento sancionatorio y a la distribución de competencias en materia de ruido, son algunos puntos que aborda el proyecto de ley que busca actualizar y fortalecer a la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA). Con miras a su pronta aprobación, el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, de la Universidad Católica, convocó en un seminario a las abogadas Paulina Riquelme y Ximena Insunza; al ingeniero civil Juan Eduardo Johnson; y al químico Rubén Verdugo. Todos ellos, con amplia trayectoria en temas ambientales, expusieron en extenso sobre los desafíos que surgen de esta propuesta legislativa.

Erika Cabrera Cortés 5 Jun 2025 a las 4:12 am

En enero de 2024, se ingresó al Congreso el proyecto que reforma la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente (LOSMA), con el fin de fortalecer y mejorar la eficiencia de la fiscalización y el cumplimiento de la regulación ambiental a cargo de este organismo.

La iniciativa, que hoy se encuentra con “suma urgencia” en Segundo Trámite Constitucional en el Senado, busca robustecer el marco institucional del servicio y avanzar en un modelo que permita dar respuestas más eficientes, fijar reglas claras y agilizar la toma de decisiones, en el marco de la Ley 20.417.

Para debatir sobre este proyecto, se desarrolló el seminario “Desafíos y oportunidades en la reforma de la SMA: Una perspectiva multidisciplinaria”, organizado por el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, de la Pontifica Universidad Católica.  En la ocasión, expusieron los panelistas Paulina Riquelme, abogada con especialización en derecho ambiental y socia de EELaw; Juan Eduardo Johnson, ingeniero civil y director de Ecos-Chile; Ximena Insunza, abogada, académica y especialista en derecho ambiental; y Rubén Verdugo, químico y ex jefe de la División de Fiscalización de la Superintendencia del Medio Ambiente.

Sobre los fundamentos del proyecto de ley, que llega tras más de 10 años de vigencia de la SMA como organismo fiscalizador ambiental especializado, Paulina Riquelme indicó que estos radican en la detección de “una serie de falencias y vacíos que provienen del diseño”, mientras que “las falencias impactan en la eficacia de la fiscalización y en el debido cumplimiento de la regulación ambiental”.

“El diagnóstico es que hay un alto volumen de denuncias, principalmente asociadas a temas de ruido; una ausencia de mecanismos correctivos de cumplimiento ambiental en etapa de fiscalización; la existencia de un modelo sancionatorio rígido; un modelo de incentivos que no ha logrado el resultado esperado y que requiere de ajustes para asegurar su eficacia; y la existencia de competencias cautelares limitadas”, detalló la abogada, enumerando los pilares de la reforma.

Respecto a los instrumentos de incentivo al cumplimiento, Paulina Riquelme expuso que el proyecto “señala que se proponen mejoras a la autodenuncia, y que se establecen reglas más claras para el Programa de Cumplimiento, así como un plan de reparación obligatorio, lo que es positivo”.

“Pero la primera pregunta que me surgió, como especialista en el área, es si efectivamente promueve la utilización de incentivos al cumplimiento o si, por el contrario, genera nuevos desincentivos. Desde mi perspectiva, creo que todos los nuevos requisitos que se imponen a los incentivos al cumplimiento, en verdad los desincentivan y no van al fondo de las dificultades que ha tenido su implementación”.

Entre estos incentivos destaca la autodenuncia que, según explicó Paulina Riquelme, en base al derecho comparado, “permite descongestionar a los funcionarios de la autoridad fiscalizadora y sancionadora. Porque el mismo titular va, se autodenuncia y reconoce la infracción. No hay que gastar recursos fiscales y por eso tiene un premio. En la reforma a la Ley 20.417, se modifican o se complementan los requisitos. Y se establece que la autodenuncia va a eximir de multa cuando se ejecute el Programa de Cumplimiento. Y cuando se presente la autodenuncia dentro de 30 días de ocurridos los hechos, lo que puede ser complejo en materia ambiental”.

“No tiene un correlato práctico y fáctico, con información suficiente y verídica. ¿Y quién determina si la información es suficiente y verídica? Es la Superintendencia del Medio Ambiente. Y ese ha sido uno de los principales problemas que no se soluciona en este proyecto de ley, con la implementación de la autodenuncia desde el 2012 en adelante. Precisamente, porque en las pocas autodenuncias que se han presentado, la autoridad ha considerado que la información no es suficiente”, señaló Paulina Riquelme.

“También se exige que se ponga término a la infracción. Entonces, ahí  viene una discusión de cómo se pone término y si es posible sostener que las infracciones ambientales terminan. En el fondo, hay inconsistencias en los requisitos que no promueven ni aclaran y se impide su uso en caso de elusión, lo que también es problema”, agregó la socia de EELaw.

Además, respecto a que el proyecto establece que el plan de reparación es obligatorio, en el caso de daño ambiental, la panelista subrayó que “hoy son los Tribunales Ambientales los que tienen que constatar la existencia de un daño ambiental.  Pero con la exigencia del plan de reparación de forma obligatoria, a mi juicio esto se transfiere a sede administrativa. Y vemos a la Superintendencia invadiendo competencias también de otras autoridades en temas de reparación del daño ambiental”.

“Desde mi perspectiva, creo que todos los nuevos requisitos que se imponen a los incentivos al cumplimiento, en verdad los desincentivan y no van al fondo de las dificultades que ha tenido su implementación”.

Paulina Riquelme, abogada con especialización en derecho ambiental.

El talón de Aquiles de la SMA

Juan Eduardo Johnson, ingeniero civil y director de Ecos-Chile, fue el siguiente en tomar la palabra, quien destacó que el modelo institucional, bajo el que se forjó la SMA, presentó una importante traba a nivel operacional que debería resolverse con esta reforma.

“El principal nudo de la fiscalización es cómo hacer que los organismos sectoriales se pongan en el centro. Y cómo hacer que estos organismos sectoriales, que antes efectuaban por su cuenta la fiscalización ambiental, ahora ejecuten en nombre de la Superintendencia del Medio Ambiente. Porque como quedó establecido, es más o menos voluntario. Cada organismo sectorial plantea lo que puede hacer en el año siguiente”, expresó el  consultor y experto en políticas ambientales.

“Pueden haber otras falencias que se detectaron, pero el gran nudo en materia de fiscalización, es cómo hacer que este modelo colaborativo funcione realmente. Y en materia de sanción, es un tema de capacidad. Cómo hacemos para cubrir el tremendo número de fiscalizaciones que se van a hacer por todos estos organismos que, eventualmente, van a llegar al ámbito sancionatorio”, apuntó Juan Eduardo Johnson.

Asimsimo, el ingeniero civil  afirmó que “se plantean ajustes o mejoras para solucionar algunos problemas. Desde mi punto de vista, el foco está en abordar el nudo sancionatorio. Y en segunda instancia, en solucionar el tema de los instrumentos de incentivo al cumplimiento”.

Por otra parte, el panelista hizo incapié en que, previo a esta reforma, “se buscaba algún artículo que permitiera de una u otra forma respaldar lo que se estaba haciendo, pero ahora se deja expresamente en la ley la facultad de hacerlo como, por ejemplo, las vías alternativas”.

Cabe destacar que el proyecto de ley propone vías alternativas de cumplimiento, denominadas “mecanismos de corrección temprana”, ante desviaciones normativas menores. Entre ellas, cartas de advertencia, planes de corrección u otros instrumentos, cuando no exista una afectación al medio ambiente o a la salud de las personas, ni un riesgo significativo de afectarlos.

Llegado el turno de Rubén Verdugo, el ex jefe de la División de Fiscalización de la Superintendencia del Medio Ambiente reparo en que ésta no ha logrado salir de su “espacio de confort”,  perdiendo la oportunidad de transformarse en una  institución “innovadora y científica”, además de eficaz en “términos de  efectividad y oportunidades”.

“Creo que nos hemos quedado en ese espacio y hemos seguido entendiendo que la única manera de hacer fiscalización, es que el fiscalizador vaya a terreno y levante información de manera directa. Si bien se ha venido haciendo esfuerzo en la gestión de relevar la fiscalización remota como un elemento central y, por lo tanto, hacer uso de la gestión de información como una cuestión fundamental, creo que ahí faltan esfuerzos. Y uno esperaba, justamente, que la fiscalización remota se constituyera en el pilar fundamental de seguimiento ambiental en un proyecto a nivel nacional.  Ahí creo que hay una oportunidad rápidamente de identificar”, afirmó el químico.

“Además tengo la impresión de que la Superintendencia, aun cuando quería estar en el segundo piso, se quedó en el primer piso y no dio el paso final a lo que conceptualmente en un inicio se tenía en mente; esta institución que era capaz de articular, de gestionar información, y de hacer rectoría técnica de manera más efectiva. Yo creo que ese sueño está ahí todavía, pero mi impresión es que desafortunadamente se nos está yendo a la deriva… Yo diría que la gestión es el elemento fundamental hoy día de la Superintendencia, su talón de Aquiles es ese”, argumentó Rubén Verdugo.

“El principal nudo de la fiscalización es cómo hacer que los organismos sectoriales se pongan en el centro. Y cómo hacer que estos organismos sectoriales, que antes efectuaban por su cuenta la fiscalización ambiental, ahora ejecuten en nombre de la Superintendencia del Medio Ambiente”.

Juan Eduardo Johnson, director de Ecos-Chile.

Avances positivos

Ximena Insunza, investigadora del Centro de Derecho Ambiental y profesora en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, cerró las exposiciones destacando los beneficios de la reforma y cómo ésta ayudará a la SMA a descongestionar sus actividades y disminuir su carga de trabajo. Entre otros puntos, gracias a las vías alternativas.

“Las vías alternativas son un gran cambio desde la perspectiva de la gestión de lo que va a tener que hacer la Superintendencia y cuándo lo va a hacer. Porque la idea de la vía alternativa es que sea en etapa de fiscalización y que eso, entonces, no pase a la siguiente, que es la instrucción del procedimiento sancionatorio”, declaró la abogada.

“Pero también, desde la perspectiva de la gestión y teniendo muy claro que 18 funcionarios son insuficientes, yo creo que algo que va a ser muy positivo, es que se hayan llevado a nivel legal ciertas discusiones que hacían que los procedimientos sancionatorios fueran más costosos en tiempo y recursos para la SMA”, afirmó la especialista en derecho ambiental, aludiendo primeramente a la contratación, en un periodo de tiempo progresivo, de 18 funcionarios adicionales que contempla la modificación.

Por otro lado, manifestó que “siempre el modelo fue pensado con colaboración de los organismos sectoriales. ¿Y por qué? Porque los organismos sectoriales tienen, no solo la historia, la experiencia y el oficio, sino porque ellos siguen manteniendo competencias en aquellos ítems que no son un instrumento de gestión ambiental y, por lo tanto, ocupar lo que ya existe es eficiente”.

“Sin perjuicio de atesorar cada una de las críticas que se le hizo al proyecto de ley de la Superintendencia del Medio Ambiente y verlas como oportunidades para mejorar, yo creo que el proyecto está inspirado en hacer una mejor gestión. Y quiero decirles que la SMA para mí, con todas las falencias y errores que comete, en general diría que para lo pequeña que es, y para tener un presupuesto menor que la Superintendencia de Casinos y Juegos, creo que lo que logra hacer es algo bastante meritorio”, afirmó Ximena Insunza.

“Las vías alternativas son un gran cambio desde la perspectiva de la gestión de lo que va a tener que hacer la Superintendencia y cuándo lo va a hacer. Porque la idea de la vía alternativa es que sea en etapa de fiscalización y que eso, entonces, no pase a la siguiente, que es la instrucción del procedimiento sancionatorio”.

Ximena Insunza, abogada, académica y especialista en derecho ambiental.

La problemática de ruidos molestos

Entre otros puntos del proyecto que modifica la Ley Orgánica, uno relevante tiene que ver con la problemática de ruidos molestos, la que fue ampliamente discutida en el seminario. Y es que la reforma entrega competencias a las municipalidades en materia de fiscalización y a los Juzgados de Policía Local, en materia sancionatoria.

Al respecto, Paulina Riquelme destacó que “la norma de ruidos molestos, nos guste o no, es una norma de emisión ambiental. Cuando se estaba creando la Superintendencia, en el proyecto ley se señaló que el sistema de fiscalización es marcadamente fragmentado y que la alta dispersión en materia de criterio de fiscalización se expresa en grandes diferencias en las sanciones”.

“Y ahora, que habíamos resuelto esto, vamos a volver atrás, porque le vamos a dar la fiscalización de ruidos molestos a las municipalidades, y la sanción a los Juzgados de Policía Local. Entonces, ¿realmente esto es un beneficio? Yo creo que la gran cantidad de denuncias y el problema de gestión en materia de ruidos, no es motivo suficiente para fragmentar las competencias en materia de fiscalización de una norma de emisión ambiental”, recalcó la abogada.

“Hay un problema, es cierto. Pero las municipalidades no tienen los recursos para hacerse cargo de la fiscalización en materia de la norma de ruido y los Juzgados de Policía Local no están capacitados para hacerse cargo de esta materia”, apuntó la panelista.

Juan Eduardo Johnson, por su parte, señaló que con la reforma “se restringe el universo de regulados en materia de ruidos. Si bien es un cambio asociado a la competencia general de la Supeintendencia, le pega al ámbito de la fiscalización, porque disminuye la cantidad de denuncias; la cantidad de actividades de fiscalización que eventualmente se tendrían que hacer. Es decir, también se disminuye la carga o la competencia o la presión hacia el ámbito sancionatorio”.

Rubén Verdugo, en tanto, comentó que es necersario asumir un papel más efectivo en el rol rector, a propósito del alto volumen de denucias por esta problemática. “El tema de ruido lo planteamos muchas veces desde la División de Fiscalización al Ministerio de Medio Ambiente: “Veamos la manera que sean los municipios quienes tomen esta responsabilidad, porque efectivamente estamos asfixiados con las denuncias. Con dos fiscalizadores en cada región, es imposible”. No había cómo hacerse cargo de ello”.

“Movilicemos el foco hacia lo preventivo y no hacia lo reactivo. Y del Ministerio nos decían: “No, es que si hacemos eso, vamos a debilitar la institución medioambiental”. Aparentemente, hoy día el Ministerio se dio cuenta de que no era así. Y hoy día está proponiendo algo en esa línea. Sin embargo, esto no tiene que ver solo con delegar. Aquí hay que pensar en ordenanzas. Pero no todos los municipios son como Providencia, Vitacura o Las Condes”, argumentó el químico.

“¿Y con qué va a medir ruido? Si ni siquiera tienen un sonómetro. Y menos los tienen calibrados. Y lo digo también con conocimiento, porque estaba asesorando municipios en la zona sur de Santiago. Entonces,  tengo la impresión de que el ente legislativo y ejecutivo no están mirando respecto a lo que de alguna manera hoy día es la realidad y lo que es la práctica respecto a este tema tan puntual. El rol rector, insisto, tiene que ser relevado de manera mucho más efectiva”, insistió Rubén Verdugo.

Desde la otra vereda, Ximena Insunza declaró que “para la Superintendencia del Medio Ambiente, tener que llevar a cabo un procedimiento sancionatorio por la iglesia evangélica, por la cancha de padel o por el restaurante, requieren la misma cantidad de horas, hombres y mujeres, que dar cumplimiento a una resolución de calificación ambiental”.

“Eso hoy día no cumple con la máxima, que es focalizar la fiscalización y la sanción en aquello que reviste mayor riesgo para el bien jurídico que estamos protegiendo, que es el medio ambiente. Y por eso también creo que el hecho de traer un procedimiento simplificado,  debería ser más simplificado. Y la alternativa de llevar la competencia de multas de ruido a las municipalidades debería ser una tarificación como es la ley de infracción de tránsito”, planteó la académica, quien no desconoció que en Chile hay una diferencia evidente entre sus municipios.

“Hay un problema, es cierto. Pero las Municipalidades no tienen los recursos para hacerse cargo de la fiscalización en materia de la norma de ruido y los Juzgados de Policía Local no están capacitados para hacerse cargo de esta materia”.

Paulina Riquelme, abogada con especialización en derecho ambiental.